Prawo weterynaryjne
www.prawoweterynaryjne.pl
Masz pytanie? Zadzwoń!
tel. + 48 506 066 723
O nas

Strona jest miejscem gdzie publikowane są opinie i artykuły dotyczące prawa weterynaryjnego, prawa żywnościowego oraz z zakresu ochrony zwierząt.

Strona jest jednocześnie Biuletynem Informacyjnym Kancelarii Prawnej RESULT Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa

Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt

1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (1).

Ustawa wprowadza wiele istotnych zmian w regulacjach prawnych odnoszących się do kwestii humanitarnej ochrony zwierząt przed zadawaniem im cierpienia ze strony człowieka. Wśród tych zmian wyróżnić można kwestie zapewnienia opieki zwierzętom bezdomnym, na terenie danej gminy.

Stosownie do przepisów ustawy o ochronie zwierząt zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań gminy. Zadanie takie ma charakter zadania własnego samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż służy ono realizacji potrzeb danej wspólnoty samorządowej.

Jedną z prawnych form działania, za pomocą której gmina, powinna przyczynić się do realizacji zadania z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi są programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które to programy zastąpiły dotychczas przyjmowane uchwały o wyłapywaniu zwierząt bezdomnych oraz o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami.

Programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podobnie jak wcześniejsze uchwały, są wyrazem kompetencji prawodawczych samorządu terytorialnego i stanowi akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Identycznie bowiem, jak w poprzednim stanie prawnym, organem właściwym do przyjęcia programu jest organ uchwałodawczy gminy – rada, która czynni to w formie uchwały.

Jako akt prawa miejscowego program musi być wydany na podstawie i w granicach szczególnej delegacji ustawowej. Jednocześnie ma on wykonawczy charakter do ustawy i jako taki powinien wskazywać szczegółowy sposób wykonania obowiązków gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Ponadto program musi pozostać zgodny z postanowieniami ustawy i nie powinien także regulować spraw zastrzeżonych do materii ustawowej. Od spełnienia tych przesłanek uzależniona jest legalność uchwały o przyjęciu programu.

Stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.[1]

Dodatkowo, stosownie do art. 11a ust. 5 program ma zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Wyżej wymieniony zakres rzeczowy programu należy uznać za obligatoryjny. Oznacza to, iż przy przejmowania programu w drodze uchwały rady gminy, żaden z elementów wskazanych przez ustawodawcę nie powinien zostać pominięty.

Jednocześnie zakres normatywny poszczególnych elementów programu może budzić wątpliwości i stanowić istotny problem przy uchwalaniu aktów prawa miejscowego.

Ustawa nie wskazuje w szczególności, w jaki sposób gmina ma „zapewnić” bezdomnym zwierzętom miejsce w schronisku dla zwierząt. Pojęcie „zapewnienia” w języku polskim ma charakter zobowiązujący. Oznacza ono, że „coś jest albo będzie na pewno” (2). Zgodnie z tak rozumianym pojęciem „zapewnienia”, postanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinny zawierać swoistą promesę, w zakresie znalezienia przez gminę miejsca w schronisku dla każdego odłowionego zwierzęcia bezdomnego, zaś za dalece niewystarczające w tym względzie wydaje się ograniczenie postanowień programu do wskazania, iż gmina zawrze umowę z podmiotem, który będzie zapewniał opiekę zwierzętom bezdomnym wyłapanym na terenie gminy, a więc ze schroniskiem dla zwierząt[2]. W sprawie można więc wskazać, iż obowiązek „zapewnienia” miejsca w schronisku wskazuje na konieczność prowadzenia aktywnych działań gminy w tym zakresie.

Podobne wątpliwości, co do zakresu normatywnego regulacji programu, można podnieść odnośnie obowiązku zapewniania przez gminę „opieki nad wolno żyjącymi kotami”. Ustawodawca, nakazując uregulowanie przedmiotowej kwestii w akcie pod ustawowym, wskazuje w szczególności na obowiązek „dokarmienia” kotów wolno żyjących. Obowiązku tego nie należy utożsamiać z cyklicznym i stałym karmieniem takich zwierząt, lecz jako na zasadzie udostępniania dodatkowego pokarmu, którego wyłożenie, jak się wydaje, może być przy tym uzależnione od czynników atmosferycznych (np. niskich temperatur na dworze) lub innych czynników.

W pozostałym zakresie ustawa nie precyzuje na czym polegać ma realizacja obowiązków gminy w zakresie zapewnienia opieki kotom wolno żyjącym. Obowiązki takie powinny być zatem wywiedzione z odrębnych przepisów ustawy.

Zgodnie z art. 5 ustawy każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania, zaś w myśl art. 4 pkt 2 ustawy pod pojęciem tym rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Stosownie do tych norm ustawowych w sprawie można zająć stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w zakresie zapewnienia opieki nad koatami wolno żyjącymi, powinien przewidywać działania, zmierzające do realizacji obowiązku humanitarnego taktowania takich zwierząt, w tym zapobiegające ich zabijaniu z naruszeniem norm ustawowych oraz znęcaniu się nad nimi.

Jednocześnie gminna powinna podjąć działania mające na celu określenie i być może oznakowanie populacji takich kotów oraz określenie miejsc ich bytowania. Tylko w takim przypadku będzie można mówić o skutecznym roztoczeniu opieki nad takimi zwierzętami oraz istnieć będzie prawna możliwość odróżnienia kotów bezdomnych, a więc kotów, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, od kotów wolno żyjących, które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w ustawie[3], na przykład przez służby i straże gminne.

Uchwała powinna określać także zasady wyłapywania zwierząt bezdomnych. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że kwestia wyłapywania zwierząt bezdomnych jest już przedmiotem regulacji aktu, który obowiązuje jednolicie na całym terytorium Rzeczypospolitej. Jest to rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wydanego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (3), wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Rozporządzenie to określa co należy rozumieć pod pojęciem „wyłapywania zwierząt bezdomnych”. Stosownie do § 4 rozporządzenia działanie to obejmuje samą czynność wyłapywania zwierząt bezdomnych jak również czynność przewiezienia ich i umieszczenia w schronisku. Można przy tym zauważyć, iż samo pojęcie „wyłapania” w języku potocznym utożsamiane jest często z postępowaniem ze zwierzętami. Oznacza ono „złapanie wszystkich lub wielu zwierzęta, po kolei” (4). Ponadto pojęcie to związane jest także z pewną systematycznością czy cyklicznością działania.

W rozporządzeniu określono także zasady ogłaszania i treść informacji o akcji wyłapywania zwierząt bezdomnych na terenie gminy, wskazano podmioty, z którymi może zostać zawarta umowa na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych oraz obligatoryjne elementy takiej umowy. W zakresie tych elementów, zgodnie ze wskazanymi powyżej zasadami, uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, nie może wprowadzać rozwiązań odrębnych czy modyfikujących przepisy obowiązujące jednolicie na terenie kraju.

W sprawie nie wiadomo jednocześnie jak należy traktować normę art. 11 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Norma ta jest sprzeczna z dyspozycją z art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy, może być przy wykorzystywana przez niektóre gminy, jako „znosząca” obowiązek wyłapania wszystkich zwierząt bezdomnych z terenu gminy.

Ustawa nakazuje także gminom realizację, w drodze programu, obowiązku sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych oraz usypiania ślepych miotów. W przypadku obowiązku sterylizacji albo kastracji obowiązek ten został ograniczony jedynie do zwierząt przebywających w schronisku. Zastrzeżenia tego nie poczyniono w przypadku „usypiania ślepych miotów”, co oznacza, iż taki środek, może być stosowany także w stosunku do kotów wolno żyjących.

W sprawie istnieje jednocześnie wątpliwość czy ustawa wskazuje, że ww. obowiązki dotyczą wszystkich zwierząt, na co wskazywałoby literalne brzmienie art. 11 a ust. 1 oraz uzasadnienie projektu nowelizacji (5), czy tylko spełniających pewne dodatkowe kryteria, które będą określone właśnie w programie przyjętym przez radę gminy, co wydawałoby się rozwiązaniem bardziej racjonalnym, a w przypadku usypiania ślepych miotów być może także bardziej humanitarnym.

Kolejnym obowiązkiem gminy jest wskazanie w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Chodzi tu o zwierzęta gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały, a więc o zwierzęta bezdomne.

Gospodarstwo wskazane w programie nie musi być natomiast być tym samym gospodarstwem, do którego przekazywane są zwierzęta gospodarskie, które zostały czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia, podjętej w trybie art. 7 ustawy. Program przyjęty na podstawie art. 11a ustawy ma bowiem odnosić się kwestii zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi, w przypadku zwierząt czasowo odebranych ich właściciel lub dotychczasowy opiekun, jest natomiast znany.

Ostatnim obowiązkiem gminy jest „zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt”. W sprawie można podnieść wątpliwość czy chodzi tu o opiekę dla wszystkich zwierząt, które mogły brać udział w takim zdarzeniu, w tym na przykład zwierząt dzikich, czy wyłącznie o zapewnienie opieki weterynaryjnej zwierzętom bezdomnym, poszkodowanym w takim zdarzeniu. Ponownie w związku z ustawową nazwą programy, wątpliwość tą należy rozstrzygnąć w ten sposób, iż wystraczające będzie uregulowanie przez gminę kwestii zapewniania opieki weterynaryjnej dla zwierząt bezdomnych.

W tym zakresie warto zwrócić także uwagę, iż z nie do końca wiadomych przyczyn obowiązkiem zapewnienia opieki weterynaryjnej zostały objęte jedynie zwierzęta poszkodowane w zdarzeniach drogowych. W programie gmina nie ma więc obowiązku odniesienia się do innych zdarzeń, w wyniku których zwierzęta bezdomne także mogły zostać poszkodowane.

Przyjmując program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt gmina powinna jednocześnie określić na jakich zasadach i w jakiej wysokości wydatkowane będą środki finansowe, związane z realizacją programu, a w tym zakresie także w jaki sposób wyłoniony zostanie podmiot odpowiedzialny za zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym oraz kotom wolno żyjącym na terenie gminy.

Gmina ma przy tym swobodę wyboru czy zadania te będą realizowane przez samą jednostkę samorządu terytorialnego lub związek takich jednostek, samorządową jednostkę budżetową czy też samorządowy zakład budżetowy, które to jednostki finansowane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (6), czy też zostaną one przekazane na zewnątrz jednostki samorządowej bądź to na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (7), bądź zwykłego zobowiązania cywilnoprawnego (umowy zawartej przez gminę z podmiotem).

Sposobem realizacji niektórych zadań w zakresie zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi lub kotami wolno żyjącymi, w mniejszej skali, odpowiednim dla małych gmin, może być także zlecenie opieki nad bezdomnymi zwierzętami własnym mieszkańcom, w np. formie zlecenia bez wynagrodzenia ale ze zwrotem kosztów realizacji zlecenia, względnie zryczałtowanym kosztem realizacji zlecenia (8).

W samym programie nie ma natomiast obowiązku podawania nazw podmiotów zewnętrznych w stosunku do gminy, którym zlecane będą poszczególnie zadania związane z realizacją programu. Wyjątek od tej zasady ustawodawca, znowu z nie dość zrozumiałych względów, wprowadził w przypadku gospodarstwa rolnego „w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich”. Ustawa w tym zakresie mówi bowiem „o wskazaniu gospodarstwa rolnego”, a wiec o konkretnych obiektach.

Literatura, akty prawne i inne dokumenty:

  1. Dz. U. Nr 230, poz. 1373.
  2. Słownik języka polskiego, www.sjp.pwn.pl.
  3. Dz. U. Nr 116, poz. 753.
  4. Słownik języka polskiego, www.sjp.pwn.pl.
  5. Druk sejmowy VI kadencji Sejmu RP nr 4257.
  6. Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.
  7. Dz. U. 2010 r. Nr 234 poz. 1536 z późn. zm.
  8. Podstawy prawne działań gminy wobec bezdomnych zwierząt, www.boz.org.pl.


[1] W tym miejscu pomijamy wątpliwą, z punktu widzenia języka polskiego, redakcję brzmienia przedmiotowej normy.

[2] Chodzi o podmiot zarejestrowany przez powiatowego lekarza weterynarii, w trybie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.) oraz który zapewnia spełnienie wszystkich wymagań weterynaryjnych określonych w tej ustawie, jak również w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158 poz. 1657).

[3] Wątpliwe jest przy tym możliwość odwołania się w tym zakresie do definicji zwierzęcia wolno żyjącego (dzikiego). Ustawa pod tym pojęciem rozumie bowiem – „zwierzęta nieudomowione i żyjące w warunkach niezależnych od człowieka”.

Autor:

dr n. pr. Michał Rudy

Kancelaria Prawna RESULT Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa

ul. Wiśniowa 38, 02-520 Warszawa

m.rudy@kancelaria-result.pl

2013 Prawo Weterynaryjne - www.prawoweterynaryjne.pl
Wszystkie prawa do wizerunku strony, a także materiałów na stronie są zastrzeżone.