Prawo weterynaryjne
www.prawoweterynaryjne.pl
Masz pytanie? Zadzwoń!
tel. + 48 506 066 723
O nas

Strona jest miejscem gdzie publikowane są opinie i artykuły dotyczące prawa weterynaryjnego, prawa żywnościowego oraz z zakresu ochrony zwierząt.

Strona jest jednocześnie Biuletynem Informacyjnym Kancelarii Prawnej RESULT Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa

Założenia do projektu ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii

W biuletynie informacji publicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju opublikowany został projekt założeń projektu ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii (www.bip.minrol.gov.pl). Przedmiotowy projekt ma umożliwić podjęcie dalszych działań legislacyjnych zmierzających do uchwalenia ustawy, na mocy której utworzona zostanie Państwowa Inspekcja Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii.

Zgodnie z założeniami projektu Inspekcja taka ma powstać w drodze „konsolidacji”, pod którym to pojęcie należy rozumieć jako „działania prowadzone w celu uzyskania wewnętrznej spójności jakiejś grupy lub struktury; też: stan powstały w wyniku tych działań” (www.sjp.pwn.pl), Inspekcji dotychczas działających na polu szeroko rozumianego bezpieczeństwa żywności, to jest Inspekcji Weterynaryjnej, Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z tym zastrzeżeniem, że ta ostatnia Inspekcja przekazała by jedynie cześć swoich obecnych kompetencji i struktur, odpowiedzialnych za nadzór nad warunkami zdrowotnymi żywności. W ocenie pomysłodawców projektu konsolidacja wymienionych Inspekcji, jest zasadna przede wszystkim ze względu na regulacje prawa żywnościowego oraz „coraz częściej obserwowane na świecie tendencje do konsolidacji służb kontrolnych”.

Proponuje się, aby nowa Inspekcja rozpoczęła swoją działalność w dniu 1 lipca 2015 r.

Nowa Inspekcja ma pozwolić, w ocenie pomysłodawców projektu, na koncentrowanie pełnego nadzoru nad łańcuchem żywnościowym „od pola do stołu” w jednej jednostce organizacyjnej. Jednostka ta ma podlegać Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W celu przeprowadzenia powyższych zmian projektodawcy proponują przygotowanie projektu ustawy, która regulować będzie organizację, ustrój i sposób działania nowo tworzonej Inspekcji, w tym jej organów, jak również zasady powoływania tych organów oraz ich podporządkowania w strukturze administracji rządowej. W projekcie ustawy mają jednocześnie zostać uregulowane ogólne kwestie związane ze sposobem funkcjonowania Inspekcji, zakresem jej działania oraz kompetencjami organów Inspekcji oraz zakresem ich uprawnień w procesie prowadzania kontroli.

W szczególności w projektowanej ustawie planuje się:

– przyjęcie modelu Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii jako części administracji niezespolonej, tzn. niezwiązanej formalnie i kompetencyjnie ani z wojewodą i jego zapleczem administracyjnym, ani z innymi organami administracji publicznej o lokalnym zakresie działania;

– przyjęcie trójszczeblowego modelu struktury organizacyjnej Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii, z organami terenowymi tworzonymi na szczeblu województw i powiatów;

– dokonanie przesunięć kadrowych umożliwiających skierowanie pracowników nowej Inspekcji do zadań merytorycznych na podstawowym poziomie organizacji, jakim są struktury powiatu;

– powołanie następujących organów nowej Inspekcji Głównego Inspektora Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii, wojewódzkiego inspektora bezpieczeństwa żywności i weterynarii, powiatowego inspektora bezpieczeństwa żywności i weterynarii oraz granicznego inspektora bezpieczeństwa żywności i weterynarii;

– wskazanie jako wykonujących zadania organów Inspekcji osób zatrudnionych w Inspekcji, lekarzy weterynarii wyznaczonych do wykonywania określonych czynności urzędowych na zasadach określonych w przepisach projektowanej ustawy oraz innych osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych wyznaczonych lub upoważnionych do wykonywania określonych czynności (działań) urzędowych;

– wskazanie, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań Inspekcji, jako organu pierwszej instancji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego powiatowego i granicznego inspektora, a jako organu wyższego stopnia, w stosunku do: powiatowego inspektora – wojewódzkiego inspektora a do wojewódzkiego i granicznego inspektora – Głównego Inspektora;

– przyjęcie, że do pracowników Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych będą miały zastosowanie przepisy ustawy o służbie cywilnej, przy czym stanowiska wojewódzkich inspektorów oraz ich zastępców będą stanowiły wyższe stanowiska w służbie cywilnej;

– ujednolicenie systemu organizacji laboratoriów wykonujących badania na rzecz inspekcji przeprowadzających kontrole urzędowe.

Zgodnie z projektem założeń wprowadzenie w życie omawianej koncepcji, oprócz opracowania projektu ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii, jako ustawy ustrojowej, regulującej organizację i zadania tej Inspekcji, będzie wymagało regulacji szeregu dodatkowych kwestii. W szczególności regulacji wymagać będą sprawy związane z likwidacją dotychczasowych Inspekcji, zniesieniem ich organów, załatwieniem spraw i postępowań w toku, spraw majątkowych, kwestii dotyczących zobowiązań i należności wynikających z działalności dotychczasowych Inspekcji, czy spraw pracowniczych.

Wszystkie powyższe sprawy proponuje się uregulować w odrębnej od ustawy o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii – ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii.

Jednocześnie działanie takie ma pozwolić na:

– optymalne wykorzystanie istniejących zasobów ludzkich, finansowych i potencjału istniejących Inspekcji;

– poprawę organizacji i jakości pracy;

– stworzenie przejrzystych zasad kontroli;

– zlikwidowanie sporów kompetencyjnych pomiędzy dotychczas działającymi Inspekcjami;

– skoncentrowanie się organów rządowej administracji na wykonywaniu zadań merytorycznych, do których zostały powołane;

– zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorców (i w domyśle rolników) przez zmniejszenie ogólnej liczby kontroli i audytów w gospodarstwach i zakładach oraz „kompleksowość działań” podejmowanych przez nowo utworzoną Inspekcję;

– efektywniejsze wydatkowanie środków publicznych na działanie organów administracji rządowej, a w dalszej perspektywie także obniżenie kosztów urzędowej kontroli żywności ponoszonych przez budżet państwa;

– zapewnienie skutecznej realizacji zasad Wspólnej Polityki Rolnej, w szczególności w kontekście zapewnienia sprawnego i mniej obciążającego rolników przyznawania płatności bezpośrednich;

– likwidację problemów wynikających z podwójnego podporządkowania organów Inspekcji na poziomie województwa organowi centralnemu i wojewodzie, czy na poziomie powiatu państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu i staroście, jak ma to miejsce w przypadku terenowych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej;

– zwiększenie ochrony konsumenta poprzez uszczelnienie systemu nadzoru i zwiększonej jego przejrzystości systemu;

– przyspieszoną i precyzyjną reakcję na kryzysy występujące na rynku żywności.

Dokonując oceny tak przyjętych założeń w sprawie można wskazać co następuje.

Właściwym wydaje się przyjęcie zhierarchizowanego modelu organizacyjnego Inspekcji, opartego na bezpośredniej podległości jej poszczególnych organów. Jak w wskazano w samym projekcie założeń za rozwiązaniem takim przemawia charakter przyszłych zadań „sprowadzających się do zapewnienia bezpieczeństwa żywności i jej właściwej jakości, a w konsekwencji ochrony zdrowia i życia konsumentów. W szczególności wzięto pod uwagę fakt, że zadania wykonywane przez organy administracji weterynaryjnej, sanitarnej i fitosanitarnej w zakresie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych zwierząt oraz organizmów kwarantannowych roślin, kontroli i dopuszczania do obrotu żywności, w tym produktów pochodzenia zwierzęcego, a także prowadzenie monitoringu pozostałości chemicznych, biologicznych, leków i skażeń promieniotwórczych w tkankach zwierząt, środkach spożywczych oraz paszach, są zadaniami o charakterze ogólnopaństwowym, przekraczającym obszar jednego województwa. Mają one także charakter europejski, ponieważ wschodnie granice Polski są jednocześnie granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej”.

Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia zatem ogólnopaństwowy i ogólnowspólnotowy charakter zadań, które mają być wykonywane przez  organy nowej Inspekcji w zakresie ochrony zdrowia publicznego, w tym ograniczoną możliwością późniejszej korekty lokalnego lub regionalnego błędu. W sprawie można dodać jednocześnie, iż za takim rozwiązaniem przemawia także, iż zadanie dotychczas działających Inspekcji mają ściśle specjalistyczny charakter, są one określone w specyficznych poddziałach materialnego prawa administracyjnego oraz, że powinny być one wykonywane w sposób jednolity i według identycznych standardów, w całym kraju, czy nawet całej Unii Europejskiej.

Przyjęcie trójszczeblowego modelu struktury organizacyjnej Państwowej Inspekcji Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii, z organami terenowymi tworzonymi na szczeblu województw i powiatów, wynika z historycznego rozwoju administracji rządowej zajmującymi się sanitarną i weterynaryjną ochroną zdrowia publicznego i jest obecnie właściwe dla Inspekcji Weterynaryjnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Podobnie, jako historycznie ukształtowane należy uznać kwestię, iż zadania organów nowej Inspekcji mają wykonywać osoby zatrudnione w Inspekcji, lekarze weterynarii wyznaczeni do wykonywania określonych czynności urzędowych na zasadach określonych w przepisach projektowanej ustawy oraz innych osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych wyznaczonych lub upoważnionych do wykonywania określonych czynności (działań) urzędowych. W tym zakresie diabeł tkwi jednak w szczegółach i istotne jest czy ustawa przyczyniłaby się na przykład do reformy instytucji wyznaczenia do wykonywania zadań publicznych lekarza weterynarii prywatnej praktyki.

Właściwym wydaje się także wzmocnienie szczebla powiatowego a więc organów „pierwszego kontaktu” w nadzorze urzędowym, bo chyba takie zamierzenie przyświecało pomysłodawcą projektu, kiedy w projekcie jest o „dokonaniu przesunięć kadrowych umożliwiających skierowanie pracowników nowej Inspekcji do zadań merytorycznych na podstawowym poziomie organizacji, jakim są struktury powiatu”.

Kwestia nazwy nowej Inspekcji oraz jej organów nie ma właściwie większego znaczenia, może poza prestiżowym. Jak powiedział kiedyś pewien legislator parlament może zdecydować, w drodze ustawa, iż nowa Inspekcja będzie nosiła nazwę „Inspekcja do spraw psów i kotów” i wtedy będzie trzeba będzie powołać strukturę o takiej nazwie. Także w takim przypadku nie będzie ważna nazwa tej struktury lecz zakres kompetencji przydanej jej do realizacji.

Właściwie nieistotne jest założenie, iż w sprawach związanych z wykonywaniem zadań Inspekcji organem pierwszej instancji, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ma być co do zasady powiatowy lub graniczny inspektor. Rozwiązanie takie, w związku w jednoznacznym przypisaniem kompetencji w przepisach materialnego prawa administracyjnego do danego organu, nawet w obecnie obowiązujących normach prawa ma bardzo ograniczone znaczenie praktyczne.

Istotna jest za to deklaracja, iż pracownicy nowej Inspekcji mają być członkami korpusu służby cywilnej. Obecne jest to rozwiązani praktykowane wyłącznie w Inspekcji Weterynaryjnej a przyczynia się ono jednocześnie do zwiększenia niezależności jej pracowników od czynników politycznych.

W sprawie trudno jest ocenić, z punktu widzenia organizacji administracji publicznej postulat, iż nowa Inspekcja (bo przecież nie jednostka organizacyjna jak napisano w projekcie założeń) ma podlegać ministrowi do właściwemu spraw rolnictwa lub rozwoju wsi (bo na pewno nie będzie wpisana w dwa działy administracji rządowej dla których właściwy jest obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi). Rozwiązanie takie nie przezwycięży jednak na pewno obecnego konfliktu resortowego związanego z tym, iż ten sam minister resortowy odpowiada za rozwój przemysłu żywnościowego, jak i nadzór nad nim.

Dobrze, że w projekt odchodzi się od wcześniejszych wyobrażeń, iż tak szeroko zakrojoną reformę można przeprowadzić w ciągu kilku miesięcy. Sceptycznie można jednak pochodzić do założenia, iż da ją się łatwo wprowadzić w połowie roku budżetowego.

Odnosząc się do przewidywanych skutków wprowadzenia reformy w sprawie można generalnie wskazać, iż są one przede wszystkim postulacyjne, a samo zaplanowanie reformy czy nawet jej przeprowadzeni tak naprawdę nie gwarantuje ich osiągniecia.

Dotyczy to w szczególności nadziei na optymalizację zasobów, poprawę organizacji i jakości pracy, stworzenie przejrzystych zasad kontroli czy efektywniejsze wydatkowanie środków publicznych na działanie organów administracji rządowej. Podobnie ma się sprawa ze zwiększeniem ochrony konsumentów czy „przyspieszonej” reakcji na kryzysy występujące na rynku żywności. Kwestie te są bardziej związane z aspektem zarządzania w administracji publicznej i sama reforma może co najwyżej ułatwić to zarządzanie, niż dać gwarancję osiągnięcia wymiernych korzyści.

Podobnie należy ocenić założenia zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla przedsiębiorców (i w domyśle rolników) przez zmniejszenie ogólnej liczby kontroli i audytów w gospodarstwach i zakładach oraz „kompleksowość działań” podejmowanych przez nowo utworzoną Inspekcję. Te z kolei kwestie oprócz zarządzania w administracji odwołują się także do problemu rozrostu ingerencji materialnego prawa administracyjnego w prawie już wszystkie przejawy życia społecznego.

Faktycznie za to reforma przyczyni się do zlikwidowania sporów kompetencyjnych pomiędzy dotychczas działającymi Inspekcjami oraz likwidacji problemów wynikających z podwójnego podporządkowania organów Inspekcji na poziomie województwa i powiatu.

Na zakończenie można wskazać, iż dość enigmatycznie brzmi założenie o skoncentrowaniu się organów rządowej administracji na wykonywaniu zadań merytorycznych, skoro administracja nie może wykonywać zadań innych niż wskazanych w normach prawa oraz zapewnieniu skutecznej realizacji zasad Wspólnej Polityki Rolnej, w szczególności w kontekście zapewnienia sprawnego i mniej obciążającego rolników przyznawania płatności bezpośrednich, skoro w projekcie założeń nie mówi się nic o przejęciu zadań przez nową Inspekcję od obecnie działających agencji płatniczych.

 Autor: dr n. pr. Michał Rudy

Kancelaria Prawna RESULT Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa, ul. Wiśniowa 38, 02-520 Warszawa

m.rudy@kancelaria-result.pl .

2013 Prawo Weterynaryjne - www.prawoweterynaryjne.pl
Wszystkie prawa do wizerunku strony, a także materiałów na stronie są zastrzeżone.